公共机构节能市场化模式应用背景

推进公共机构节能是落实中国特色社会主义生态文明建设要求的重要举措。党的十九大报告将生态文明建设提升为“千年大计”，并纳入了国家现代化目标。截至2020年底，全国公共机构总量158.56万家，用能人数约4.97亿人，建筑面积约82.73亿平方米，能源消费总量1.64亿吨标准煤，约占全社会能源消费总量的3.29%；用水总量106.97亿立方米，约占全社会生活用水总量的12.39%。根据国家发展改革委估计，公共机构消耗的能源有30%以上的节能潜力。“十四五”时期，公共机构尤其是国家机关要牢固树立新发展理念，充分发挥示范作用，深挖潜力，着力提高能源资源利用效益，促进形成勤俭节约、节能环保、绿色低碳、文明健康的社会风尚。

近年来，各级政府和有关部门积极开展公共机构节能工作，取得了显著成绩，公共机构能源消耗总量偏大、消耗速度较快、利用效率不高的状况正在逐步扭转。《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》明确，到2025年，全国公共机构年度能源消费总量控制在1.89亿吨标准煤以内，碳排放总量控制在4亿吨以内，在2020年的基础上单位建筑面积能耗下降5%、碳排放下降7%，有条件的地区2025年前实现公共机构碳达峰、全国公共机构碳排放总量2030年前尽早达峰。公共机构作为全社会生态文明建设的引领者和示范者，必须率先实现碳达峰、碳中和，运用市场化模式推进公共机构节能可以进一步挖掘节能潜力，推动“双碳”目标实现。

图1：2010至2019年全国公共机构人均能耗及单位建筑面积能耗情况

表1：“十四五”时期公共机构节约能源资源主要指标

注：数据来源于《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》

公共机构节能市场化模式主要形式

依靠市场化手段、引入第三方参与已成为目前公共机构节能改造的主流方向。通过推进合同能源管理、政府与社会资本合作等市场化机制在公共机构节能领域的应用，一方面可以利用技术手段深挖公共机构的节能潜力，另一方面将有利于优化和完善公共机构节能管理和实践工作面临的体制机制问题，从而巩固和提升公共机构节能工作成效。

公共机构节能市场化模式的主要形式包括合同能源管理、政府与社会资本合作、政府和社会企业合作、特许经营、共享租赁、融资租赁等。目前，运用较多、效果较好的主要是合同能源管理、政府与社会资本合作以及融资租赁模式。政府与社会资本合作模式与融资租赁模式兴起不久，在实践中应用尚不普遍；合同能源管理模式在实践中较为常用，广泛应用于市政大楼、医院等公共机构。就合同能源管理模式而言，节能效益分享型和能源费用托管型易于操作、激励作用大、节能效果强，采用的单位较多，而节能量保证型实践应用较少。

推进的主要困难

政策体系需进一步健全。国家先后颁布了一系列节能环保领域的法律法规，为公共机构推广节能市场化模式提供了良好的法律环境。但从近年来公共机构节能工作实际推进结果看，有关工作进展尚未达到预期目标，很大程度上源于相关配套制度政策和标准不健全，尤其在一些具体工作的执行细则方面仍需完善，例如财政资金扶持、费用支付，节能项目改造模式选择、节能量确认，节能项目实施事前、事中、事后全过程监察、评价、奖惩等。

体制机制需进一步完善。现行公共机构能源采购工作大多未进行统一的政府采购，在产品的质量、价格、品种上也没有统一的标准，无法实现规模采购效益。各单位在能源消耗上存在差异，缺乏横向和纵向的协调沟通，也难以形成统一的消耗定额。现行公共机构由于没有形成系统的节能技术应用体系，加之各个单位受现有设备和规模的限制，采用新技术的困难较大。公共机构在节能设备和技术上投入的预算较少，一般未安排专项节能资金和专门机构进行统一管理。在组织管理上，一方面部分公共机构没有明确专门的节能管理机构和职责，另一方面节能管理部门对于其他部门所属公共机构没有管辖权限，只能起到引导、支撑、服务的作用。

内生动力需进一步调动。与企业不同，公共机构缺少能源消耗带来的成本约束，对节约能源、推进节能市场化模式应用的内生动力普遍不足，主要原因在于：缺乏对公共机构节能改造采用市场化模式的硬性约束机制，能源消耗定额标准体系、能源计量体系不完善，工作人员存在节能意识淡薄的情况，推进的积极性、主动性不高；公共机构对于节能市场化模式的优势缺乏了解，对应用成效缺少认知，害怕承担风险。

节能产业发展不够成熟。虽然我国节能服务产业发展迅速，并初步形成独特的产业价值链，但与新时代生态文明建设目标和经济高质量发展要求相比仍然存在一定的差距，产业规模普遍偏小，行业集约化程度低、市场竞争激烈。企业服务实力不足，缺少技术过硬、专业本领强的复合型专业人才队伍。资金实力和融资能力不足，贷款难度大，缺乏融资担保能力。节能服务公司大多为中小型企业，自身研发先进节能技术的能力相对不足。风险控制能力不足，易忽视对风险的识别与控制。

社会公共诚信体系制约。节能市场化模式应用项目能耗基准的确定、节能量的检测和确认，必须由具有公信力、双方认可的第三方节能检测机构进行审核、监督、确认。目前，不仅面临检测技术缺乏的问题，对检测机构作为独立第三方的公信力也存在普遍质疑。在项目实施过程中，涉及用能单位、节能服务公司、政府、金融机构、审计机构、设备厂商等多个利益相关方。由于节能市场化模式的信用机制没有建立，市场违约成本低，难免出现用能单位不能按时履约、节能服务公司的收益无法保证的情况，产生争议的时候也缺乏有效的解决机制。

推进路径分析

坚持一条主线。牢固树立绿色发展理念，坚持以“政府引导、市场主导，深化改革、协同创新，做好规划、稳步推进”为发展主线，促进公共机构能效提升，带动形成新的经济增长点。坚持政府引导、市场主导。完善公共机构节能市场化模式应用推广的顶层设计，以市场需求为导向，以具体项目为依托，激发市场主体积极参与，推动公共机构节能市场化模式落地应用。坚持深化改革、协同创新。健全和完善公共机构节能管理的有关制度、实施细则和相关标准，深化放管服改革，创新体制机制，形成促进公共机构节能的激励和约束机制。同时，加强政府各有关部门、节能企业、公共机构、社会组织等协同，培育规范市场，共同推动公共机构节能的理念、模式、制度和技术创新。坚持做好规划、稳步推进。立足公共机构能源管理实际，兼顾各地方区域、各行业领域公共机构的差异性，抓住实施规划这个“牛鼻子”，做好市场发展预期管理，积极稳妥、分步推进公共机构节能市场化模式应用推广。

提升两大动力。一是提升内生动力。强化公共机构节能责任考核，建立公共机构节能绩效考评机制，可以按照业务领域、建筑特点等划分类别推行对标评比考核，将公共机构节能工作纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。创新公共机构节能激励机制，允许公共机构分享一部分节能收益用于奖励工作人员，同时明确奖励对象、奖励比例和上限。加强节能市场化模式应用宣传，通过举办培训班，邀请行业专家授课等方式，增进全员对节能市场化模式的认知。发挥好先期节能项目的示范作用。二是提升外在推力。加强市场预期管理，提升市场主体加大投资、创新技术的积极性。引导市场主体以“十四五”公共机构能效目标为牵引，积极对接公共机构，推动公共机构节能市场化模式应用。进一步发挥行业协会的桥梁纽带作用，在行业规划制定、关键技术攻关、标准体系建设等方面提高服务水平，加强资源整合，充当企业与政府、企业与公共机构的沟通桥梁。

夯实“三个基础”。一是夯实制度基础。依据现行节能管理办法及有关规划，进一步明确推进公共机构节能市场化模式应用项目的经费来源、项目费用支付机制及具体要求。建议研究发行地方政府专项债券融资作为公共机构节能项目经费来源的可行性和具体实施细则。进一步完善公共机构节能考核相关制度。优化现行的公共机构节能工作考核评分标准，加大节能改造及新能源利用有关的考核评价权重。二是夯实标准基础。完善能耗定额标准。针对不同领域的公共机构，制定有差异的能源消耗基准线和定额消耗量等强制性标准，明确人均综合能耗、单位建筑面积能耗、人均水耗等有关能耗消费的具体指标及标准值。制订节能工作标准。针对各省公共机构特点，制修订公共机构能源管理体系、能耗统计、能源审计等管理标准；制订节能市场化模式应用项目有关的施工验收和评价标准、节能成效评价标准。制订采购管理标准，保障采购公开、公平、公正，提升公共机构节能市场化模式应用项目政府采购科学化水平。三是夯实设施基础。严格落实《公共机构能源资源计量器具配备和管理要求》，完善能源计量器具安装配备。建立公共机构能耗监测系统平台，实现对公共机构能耗分类、分项、分级、分区域、分设备的全面能耗计量数据采集、分析和管理。

完善“四类支持”。一是完善融资服务支持。创新多元融资方式。鼓励商业银行根据节能服务公司的融资需求和特点，创新开发绿色信贷产品，探索基于项目协议的信用贷款。鼓励融资租赁公司、商业保理公司等金融机构创新产品，助力企业在轻资产运营模式下开展节能服务。积极利用国际组织的优惠贷款和赠款（如全球环境基金、中国节能减排融资项目等）加大对节能市场化模式应用项目的支持。搭建融资服务平台，设立专项风险基金。二是完善财政预算支持。完善财政预算支付政策，加大公共机构节能工作的经费投入，推动公共机构节约能源资源专项经费纳入同级财政预算。完善财政补贴激励政策，建立财政专项资金，对满足条件的节能市场化模式应用项目给予一定的财政补贴。三是完善税收优惠支持。针对节能服务公司实施的公共机构合同能源管理项目，严格按照有关规定以合同能源管理项目为单位进行财务处理，为节能服务公司申请享受相关税收优惠政策提供便利。在节能市场化模式应用项目实施过程中，应区分应税费用和免税费用，在此基础上单独核算并按税率缴税。四是完善产业培育支持。培育头部企业，鼓励节能服务公司之间以提高综合服务能力为导向实施并购重组，鼓励国有大型能源企业成立节能服务公司，对民营小型节能服务公司实施兼并，为其注入技术和资金优势，提升节能服务公司市场竞争能力和技术实力，促进节能产业快速发展。鼓励高校、科研机构加快节能、新能源相关的科学技术成果应用。建设节能服务产业园区，通过打造科技创新共同体，加速创新要素聚集，汇聚国内外优秀节能服务机构，集聚先进节能技术与产品，优先支撑和服务公共机构、工商企业节能降耗工作，并向周边地区辐射。

抓好“五项保障”。一是做好项目推进规划。按照机关、学校、医院、文化、交通等类别，对公共机构加以区分，按照能耗特点筛选若干能源消费大、建筑投产早的公共机构作为试点单位，打造精品、树立典型。对同类别的公共机构节能改造项目，按照难易搭配的原则对多个项目打包统一招标，同步推进节能市场化模式应用，确保不同节能效益的公共机构节能改造项目均能顺利推进。二是健全行政监督机制。创新节能改造推进情况监督模式。与内部审计相结合，对被审计单位能源资源利用项目和财务开支进行监督检查和综合评价，发挥节能监督对创建“节约型机关”的推动作用。与执法监察相结合，对执行节能法律法规和强制性标准的情况进行监督检查。与工会监督相结合，将节能监督纳入职工代表大会和政务公开内容之中，建立职工义务监督员制度，群策群力做好公共机构节能监督工作。建立节能改造项目成效动态评估监督机制，定期聘请第三方能源审计机构，针对节能改造项目成效进行动态评估。建立行业诚信机制，根据项目成效评估结果。健全节能改造项目廉政监督机制，确保节能市场化模式应用项目实施企业选择公开、透明，确保节能服务企业严格按照采招要求实施节能改造。设立专门的公共监督渠道，发挥群众监督和舆论监督作用。健全节能改造项目资金监督机制。三是加强人才队伍建设。通过选任、调任等方式，加强公共管理、环境科学、计算机、应用统计等专业人才的配备，优化公共机构节能管理部门人才专业结构。加强人员培训学习，通过与高等院校、研究所等学术研究机构的合作及交流，提升公共机构节能管理工作人员的专业技能水平。加强内外部交流合作和专家库建设。四是促进市场公平竞争。最大限度消除歧视性规定，在公共机构节能改造项目采招过程中，对不同类型企业一视同仁。在财政补贴、税收优惠、监管等方面保持公开、透明，做到无差别对待。鼓励和引导社会资本参与公共机构节约能源资源工作，推动政府与社会资本合作。五是完善组织管理保障。完善公共机构节能管理组织架构与职责。需建立起省、市、县（区）三位一体的公共机构节能管理体系。各级公共机构节能管理业务科室可以再具体分工为负责能耗统计、能耗审计、能耗监管、能耗公示、节能管理制度、节能改造优化的工作小组开展工作。省、市一级的节能管理业务部门应当更偏重本行政区域内节能管理在制度和监管上的宏观调控，县（区）一级则可以更关注当地的能耗统计、审计、考核和奖惩。完善节能管理机构协调机制。建立省、市、县（区）三级公共机构节能联席会议，确保省市机关事务管理部门与经信、财政、住建、环保、水利、商务、发改等部门的沟通协调更加顺畅，与教科文卫体等系统的协作配合更加紧密，尽快形成纵向联动、横向协同的工作机制。

（本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文二等奖）

作者：万亮 魏玖长 王成园 王善勇 李军 张增田 方诚（中国科学技术大学；合肥工业大学；安徽省机关事务管理局）

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编辑：邹畅
审核：韩中华