用能权交易，是指在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。当前已成为“绿色发展”理念指引下的一个制度创新亮点。

十八届五中全会明确了“绿色发展”等五大理念，“十三五”时期，进一步加强节能减排、发展节能环保产业和生态文明体制机制改革，将持续成为发展重点。2016年4月，工业和信息化部通过的《工业节能管理办法》（部令第33号）提出，“科学确立用能权、碳排放权初始分配，开展用能权、碳排放权交易相关工作”。用能权交易，成为“绿色发展”理念指引下的一个制度创新亮点，但同时也存在与并行制度相衔接的一些问题。

用能权交易及类似制度现状

用能权交易制度。2015年《生态文明体制改革总体方案》首次提出了用能权交易。今年两会后发布的“十三五”规划纲要也提出，建立健全用能权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。截至目前，我国仅在浙江省开展了用能权交易试点。2015年5月，浙江省发布了《关于推进我省用能权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，随后海宁市、嘉兴市、临海市、衢州市、桐乡市均制定了用能权交易地方性规定。

并行制度：节能量交易与碳排放交易。与用能权交易并行的还有两个类似制度，即节能量交易与碳排放交易。节能量交易，最早是由2011年国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》提出；随后，国家发改委等部门制定《万家企业节能低碳行动实施方案》，也明确提出了在“十二五”期间万家企业实现节能2.5亿吨标准煤，并再一次提出建立节能量交易制度。然后，《节能减排“十二五”规划》《国务院关于加快发展节能环保产业和意见》《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》等相关文件，都明确提出了建立节能量交易制度。其中，包括强制性的目标节能量交易和自愿性的项目节能量交易。目前，北京、深圳、上海等地均开展了节能量交易，福建和山东采取的是目标节能量交易模式，其他省市采取的是项目节能量交易模式。

碳排放权交易，是政府在对温室气体排放实行总量控制的前提下，将一定数量的碳排放配额分配给履约单位，允许碳排放配额在碳市场中进行交易，以最低成本实现温室气体减排目标。2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，最早提出要探索建立碳排放交易市场。2013年起，北京、上海、天津、广东等地逐步启动碳排放交易试点，并出台了地方性立法或规章。2016年1月，国家发改委《碳排放权交易管理条例（送审稿）》公开征集意见，对配额管理、市场交易、报告、核查与清缴、信息公开以及法律责任等做出规定。

多项绿色交易制度并行存在的问题

节能量交易和用能权交易存在制度重复建设问题。一是价值目标相同，不论是节能量交易还是用能量交易，都旨在保证企业最终实现节能目标。节能量交易分为目标型和项目型，目标型完不成会处罚是有约束性的，项目型则可以转让获利是有激励性的，但用能权交易偏重约束性，即两种交易制度指向一致，仅角度不同。二是规范对象相同，都是重点用能单位，只不过数量标准不一致。从地方实践看，节能量交易体系的覆盖范围主要为年综合能源消费量5000吨标煤及以上的重点用能单位；用能权交易仅在浙江省开展试点，纳入用能权交易体系的单位基本为年综合能源消费量3000吨标煤（等价值）及以上的工业企业，及列入交易范围企业所有新增用能项目和其他新增年综合耗能1000吨标煤（含）以上项目。三是调控手段相同，都是通过数量控制的方式实现节能目标。节能量交易是通过减法，即重点用能单位必须在履约期间按照规定比例降低能耗；而用能权交易是通过用能配额，即重点用能单位必须在履约期间届满时提交与其实际能源消耗数量相等的用能配额。总之，不管是节能量交易还是用能权交易，只要重点用能单位完全履约，两种手段都能实现绿色发展的目标。

用能权交易与碳排放权交易并行和衔接不畅。一是两种制度受关注度不同。当前由于温室气体排放成为国际普遍关注问题，特别是随着我国对外开放日益深入，在“做负责任大国”“履行国际公约”“减少厄尔尼诺现象”等鲜明口号下，碳排放交易比用能权交易获得更多社会关注。但实际上，用能侧才是解决高耗能、高污染、高排放问题的根源所在。二是缺乏系统性统筹协调。如，用能权指标和碳排放权配额的初始分配采取有偿方式还是无偿方式？当重点用能单位购买的用能权指标或者碳排放配额有富余时，能否以富余的用能侧履行碳减排义务，或者以富余的碳排放配额履行节能义务？目前尚无权威答案。

进一步完善用能权交易制度

一是制定《用能权交易管理条例》，逐步将节能量交易改为用能权交易。相对于节能量交易，用能权交易在事前控制、节能效益稳定和优化节能市场资源配置等方面具有明显的优势。根据《生态文明体制改革总体方案》，开展项目节能量交易并逐渐改为基于能源消费总量管理的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。可以逐步取消节能量交易制度，结合地方立法经验制定《用能权交易管理条例》。从浙江省的实践来看，用能权交易属于能耗总量控制型，并没有激励功能。国家层面用能权交易立法，可考虑设计激励机制，通过合同能源管理、淘汰落后产能等方式参加自愿节能项目的用能单位，其自愿节能量经过审核，取得由政府部门授予的核定用能权，并可在交易市场上出售核定用能权。

二是做好用能权交易与碳排放权交易的制度衔接。一方面，做好用能权指标和碳排放配额初始分配的衔接。用能权的初始分配仅仅是为重点用能单位设定节能义务的过程，应当以公平为原则，并且采取免费分配的方式。相反，碳排放权交易制度是为了控制排放单位对碳排放空间这一稀缺资源的过度利用，应当采取有偿分配。另一方面，做好用能权指标与碳排放配额在履约方面的衔接。节能义务或者碳减排义务都针对重点用能单位的用能行为。鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系，考虑在《用能权交易管理条例》和《碳排放权交易管理条例》中明确，用能指标与碳排放配额在履约方面可以按比例相互抵用。

2015年9月，中共中央、国务院在印发的《生态文明体制改革总体方案》第42条中提出：“推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。”用能权交易，是指在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。用能权即能源总量指标有偿使用权，用能总量指标是用能权的权利载体。